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城市更新的政策把握与落地实施(二)

发布时间:2023-10-12

一、城市更新的内容

一是对基础设施的改造和新建,包括改善和升级城市服务能力,进行城市数字化转型等;

二是对城市既有建筑进行改造和微改造,可以是将更新项目改造成新业态,也可以是对现有业态进行升级,还可以是对更新项目原有产权人的建筑功能进行改善;

三是对城市更新项目的拆除重建,主要就是土地一二三级联动,其中带实施方案挂牌更有利于获得银行授信;尽管地方城市更新办法和银行的城市更新贷款管理办法不会排斥非一二级联动项目,但非一二级联动在一级开发阶段达到自平衡的难度较大,而一级开发如果加入政府支出的话,会影响政府预算,整个项目自平衡也失去意义。

二、城市更新的受益

(一)公益设施服务收费

无论是综合整治,还是升级城市功能,更新区域服务功能提升都会产生两方面的收益;一是区域存量主体服务费用提升,包括可收费项目的增加;二是吸引新增区域主体缴纳服务费用。

更新区域服务费用每年的现金流或许不大,但期限长,也较稳定;如果服务费用的收取方为实施主体(或BOT),或者政府通过预算支付给实施主体(包括PPP),则可以是金融机构等的还款来源。

(二)运营收益

运营收益包括改造后的商业设施收益、房租上涨、新增保障性租赁住房租金、工改商分割出售或出租(土地性质不变),或者包括政府的税收增加返还。

该部分收益属于实施主体和原产权所有人,实际中大部分可由实施主体支配,原产权所有人也会根据实施方案的内容向实施主体支付部分改建费用,可作为实施主体偿还金融机构等的还款来源。

(三)拆建收益

拆建收益,在“建科〔2021〕63号”文后,实施主体和被征迁主体的收益空间被压缩,而且也不再是可以单独操作的城市更新项目;如果单纯做二级开发,银行也是比照房地产贷款管理。

一二三级联动情况下,二级开发收益和后续运营收益可以作为实施主体归还各类融资的还款来源;但被征迁主体的收益,如果是征迁阶段即获得的政府支付款项,又用于项目的实施主体,则可以作为实施主体还款来源;如果被征迁主体获得的补偿是来自土地出让后的土地出让金返还,则其用于支付给项目主体的项目建设费用,不能用来归还实施主体银行借款等不允许用出让金偿付的项目,但可以作为社会资本的还本付息或者分红来源。

三、城市更新的开发模式

政府主导:综合整治类项目,公益性强,比如老旧小区改造、河道整治、环境综合整治工程这类项目,适合政府主导,政府投资。这种项目可以由城投企业通过财政拨款、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集,偿债资金来源有政府回购、项目收入、财政补贴等。

政企合作:经营及收益性较明显,资金需求较高,公益性要求高、收益回报机制还需要政府补贴、规划调整较复杂的项目,比如拆除重建和有机更新类项目适宜采用政府与社会资本合作的模式,包括PPP、投资人+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。

社会资本主导:对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项目,适合采用市场化模式引入社会资本主导实施。社会资本主导模式是指政府通过出让城市更新形成的出让用地,由企业按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理。在城市更新过程中政府不具体参与,只履行规划审批职责,企业自主实施。

四、城市更新的方式路径

(一)土地划拨

按照中华人民共和国国土资源部令第9号《划拨用地目录》,其中“福利性住宅”用地符合划拨用地目录,城市更新单元中的安置类房屋的土地使用权可以通过划拨的方式授予社会资本,安置房的规划、设计、投资建设、竣工验收以及选房交割等环节纳入社会资本的实施范畴,社会资本在安置房建成后通过按成本价补缴土地出让金的方式,实现产权让渡于被拆迁户。通过阶段性划拨的方式实现安置房用地的一二级联动。

(二)协议出让

根据《协议出让国有土地使用权规定》,协议出让是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者,由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。同一地块只有一个意向用地者的,市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让,但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。

在城市更新单元内,将符合协议出让的经营性用地通过协议方式直接出让于地方国企或社会资本,即通过协议出让锁定城市更新基础设施实施主体作为土地二级开发和受益的主体,使得项目资金平衡逻辑合理、路径畅通、具备可融性和可操作性。将经营性土地二级开发和经营收益作为覆盖项目投资的构成之一。

(三)定向挂牌、带方案挂牌

定向挂牌在土地管理法及实施条例等相关法律法规体系中并没有明确的描述,主要在南方的土地出让实操案例中运用较多,其本质上并没有违背土地出让的法律约束,一般是通过对土地受让企业经营范围做出限制或者对自持比例、规划条件等作出一定的限制,一般定向出让的土地都是工业用地或商服用地,一般土地成交价格基本都是底价。

带方案挂牌是指带建设工程设计方案,主要包括项目总平面图、单体建筑方案、效果图等,方案要符合国土空间规划、控制性详细规划等上位规划要求,统筹考虑城市公共利益和公众安全。受让人在取得土地后,必须按照合同约定的条款进行建设和经营,落实相关的必要条件和要求。

定向挂牌和带方案挂牌都是通过一定的限制条件,将能够参与土地摘牌的社会资本限定在一定的范围内,针对那些没有参与土地一级开发的或者没有参与项目前期实施的社会资本,形成信息壁垒和信息不对称,进而将一级实施主体在更小范围内、较大概率的锁定为二级开发拿地主体,实现一二级联动。

(四)单一主体归宗

原始权利主体通过协议搬迁的方式,将房屋所有权与土地使用权转移到单一实施主体,由该主体负责搬迁安置或者改造并通过协议出让、补缴土地出让金等方法完全获取新规划条件下的土地使用权,进而办理土地手续,签订土地出让合同,组织开发建设和搬迁改造。通过协议搬迁和单一主体归宗,实现土地开发开发的一二级联动。

(五)社会资本收购

社会资本收购改造地块周边相邻的拟纳入实施范围的土地使用权和房产并办理转移登记后,由地方自然资源主管部门进行归宗和规划条件调整,因为社会资本成为了具备新的规划指标和条件的土地的原始权利人,政府可以通过协议方式将归宗后的土地使用权授予该社会资本,由该社会资本按照规划实施改造更新和开发建设。

(六)企业自行改造

企业自行对持有的存量土地及地上构筑物进行平整并达到土地出让条件后,由政府直接以协议方式授予该企业,地块内可以实现一二级联动。

(七)村集体改造

在符合规划的前提下,农村集体经济组织将其所属的国有建设用地(规划已调整但是未拆迁)或将集体建设用地转为国有建设用地后,通过招标方式引入土地前期整理合作方、或者自行组织完成改造范围内改造意愿征询、土地房产调查、搬迁补偿和土地平整等前期工作,在达到土地出让条件后由政府以协议出让方式将土地使用权出让给该农村集体经济组织成立的全(独)资公司,社会资本可通过与村集体股权合作(包括作价出资入股)的方式实现一二级联动。

五、城市更新的实施流程及入库流程

(一)无体检不项目,无体检不更新

要想做好城市更新项目,首先要做的工作就是“体检”,给项目做个“体检”。通过综合评价城市发展建设状况、才能有针对性制定对策措施,补齐城市建设短板。

给城市做体检是实施城市更新行动的基础,住建部门对此也发布有相关的规定。比如,广州、上海、重庆都有自己非常详细的“体检”指标,基本上做到了,无体检不项目,无体检不更新。

当在给城市做体检时,最先要注意的是符合自身发展特点、不能盲目照搬。要构建符合自身需求的特色体检指标体系,精准查找每一个城市在自己建设和发展中的短板与不足,推动城市结构优化、功能完善和品质提升。

(二)编制专项计划,拟定年度计划

体检完了,自然就需要“对症下药”——编制城市更新专项规划,明确更新的强度、公共设施配套、生态和文化保护等原则和指标;同时,还要结合道路、行政区划等合理划分城市更新单元。明确拟实施项目的更新范围、更新定位、更新内容、时序安排等内容。

(三)确定实施主体,编制实施方案

确定了项目的范围和建设方式之后,就需要确定实施主体,进入到编制实施方案阶段。

实施主体的确定要根据开发模式来确定,如果是公益类项目,那么自然是应该由政府主导。资金能够自平衡的准公益性项目由城投公司作为实施平台。市场化范畴的、适宜社会资本直接承接的项目可通过竞争性方式,也就是说按照公正、公平、公开原则组织招采和遴选选择社会资本作为实施主体。

编制方案的目的就是要保障落地实施的可能性, 要在方案中明确更新的内容、方式、计划等。实施方案应当包括实施的主体、更新范围、边界和规模、土地供应方式、具体建设内容、建设运营方案、产业定位、投融资模式、进度安排等内容。

(四)审批决策、组织实施和交付运营

实施方案需经城市更新管理部门组织审后批后,项目实施主体根据相关工程建设基本程序,落实各项手续及必备要件,并组织建设,这其中就要涉及到的拆迁、安置、土地出让,都需要大量资金支持,项目经竣工验收后,即可进入运营环节。

(五)城市更新项目入库流程

城市更新项目要按照“谋划一批、储备一批、实施一批”的原则,做好项目谋划储备和实施。对于前期谋划的项目,要录入储备项目库,并根据实际情况实时转入在建竣工项目库;对续建和已经开工的新建项目要录入在建竣工项目库,并根据实际情况及时调整相关信息。除了纳入中央支持的老旧小区改造类外的各类城市更新项目实现应录尽录。

第一步:实施主体按要求组织编制项目策划方案,这个过程中要征询项目涉及到的利害关系人意见,并进行现状调查。

第二步:方案编制完成后,区县级主管部门和相关领域专家,对城市更新项目策划方案进行审核,审核通过后公示,再报市城市更新主管部门,申请纳入市城市更新项目库。

第三步:就是市级城市更新主管部门组织相关专家进行评审,通过后,纳入城市更新储备库。

第四步:项目完成公示后,由市级城市更新主管部门报市政府审定,纳入市城市更新项目库,并向社会发布。

六、城市更新的融资渠道

(一)财政拨款

财政拨款是政府主导模式下的主要融资模式,其特点是地方政府作为建设单位直接参与项目建设,资金来源为政府财政直接资助。该类融资方式下,要求项目是公益性很好的民生工程,另外规模不宜太大。

(二)专项债

城市更新项目虽然没有被单独列入专项债支持领域,但市政基础设施、城镇老旧小区改造、保障性租赁住房等城市更新相关领域依然是专项债的重点支持方向。

(三)政策性银行融资

政策性贷款除了贷款额度、利率定价、担保方式、贷款期限等差异化政策支持,本质上与一般金融机构贷款并无差异,都只能向准公益性或经营性的项目融资,且必须依靠项目本身的现金流偿还。

(四)投资人+EPC/ABO+投资人+EPC

该模式由政府委托其本地下属平台公司与社会资本方共同出资成立项目公司,由项目公司负责所投资项目的投融资、建设及运营。项目收益主要为运营收益及专项补贴。该模式适合成片区域更新开发,通过整体平衡来实现城市更新的顺利实施。

(五)基金模式

63号文之后,城市更新项目的公益性特征越来越突显,政府方、平台公司发挥的作用越来越大。目前由政府支持,国有企业牵头,联合社会资本设立城市更新基金是当前城市更新建设过程中具有创新意义的模式探索。城市更新基金适用对象为政府重点推进项目,资金需求量大,收益回报较为明确项目。

(六)属地企业或居民自主更新模式

由属地企业或居民(村集体)自主进行更新改造,该模式适用对象为项目自身经营价值高,主体自主诉求高。

该模式优势是更新方式灵活,可满足多样化需求,减少政府财政压力;劣势是政府监管难度加大,项目进度无法把控,容易忽视公共区域的改善提升。

(七)地方政府+房地产企业+产权所有者模式

当地政府承担项目配套建设投资,房地产公司承担工程改造和经营,产权所有者协调配合分享收益。通过三方合作,既能够有效加快项目进度,也能提升项目运营收益。

七、片区更新

片区更新特指在广阔的空间范围内,以保留、改良和拆除的方式进行推进,以城市风貌传承为独特特色,展示多样化的空间形态和多功能融合的特征,提升片区整体品质、活力和效益。其内涵关键词包括:片区、有机更新、多业态复合。

作为中层尺度,片区更新协调微观地块和宏观城市尺度,确保实施城市功能,完善并提升片区整体品质和效益,有效避免微观尺度更新的碎片化问题,并解决宏观尺度更新难以及时操作等挑战。

在城市发展转型阶段的“优化增量、激活存量、提升质量”之中,片区更新是一种理念和方式,用以应对当前城市更新面临的各种困难。

与单独地块和建筑的独立更新相区别,“片区城市更新”以其整体性的规划和打造,是一种将城市更新规划单元内所有需要更新的内容统筹组织为一个或几个“片区城市更新”的方法。

它具有以下主要特点:统一规划、整体打造;分类研究、分步实施;类型多样、主体多元;政府主导、社会参与。

(一)片区城市更新项目类型

在“片区城市更新”中,涵盖了多种性质的项目片区,并共同服务于片区整体发展目标。因此,各项目的改造方式和资金来源也各不相同,主要包括以下几种类型:

老旧小区改造项目:主要内容包括老旧小区内部基础设施改造,增加智慧安防设施等,资金来源为财政资金及政府专项债。

城中村改造项目:主要包括拆除村居,新建安置房,建设道路、医院、学校等配套设施,资金来源为财政资金及政府专项债。

园区升级改造项目:主要包括现状厂房改造、升级后引入高技术企业,资金来源为原业主引入社会投资,财政补贴。

商业楼宇建设项目:主要包括拆除现状建筑,新建商业楼宇,资金来源为原业主自行筹资。

城区商业街改造项目:主要包括现状建筑外立面及内部装修改造,一般为政府统租后按统一风格改造,引入运营机构经营,资金来源为财政资金、社会投资。

旧厂区拆除重建项目:主要包括现状厂区拆除重建,政府收回土地后重新,供应,资金来源为社会投资。

(二)片区城市更新项目难点

片区城市更新项目面临着分布散乱、权属繁复等困难,为了科学推动实施工作,有必要在片区内做好资金和资源的整合与分配工作,措施如下:

分布散乱:拟改造内容在城市更新单元内呈现零散分布,统计和识别变得困难;彼此之间的关联性较弱,规模效应不佳。

权属繁复:拟改造设施的权属十分繁杂,实现产权集中归集变得困难,需要根据权属人的意愿设计个性化的处理方案。

改造类型繁多:拟更新的设施涵盖多种改造类型,投资运营模式各异,要求实施主体具备综合性运营能力。

资金需求巨大:项目前期需要投入大量资金用于完成产权归集、基础设施补充等工作。

资金来源多样:片区城市更新的投资资金可以来自财政、社会等多个领域,对于资金的集结和整合是一个难题。

(三)多元化综合能力的协同实施

地方政府:起到政策引导作用,制定有利于城市更新的政策和规划,并对项目的可行性进行审核与监管。

平台公司:负责项目的总体协调,实现资源和利益的有效整合,降低风险,增强效率。

策划机构:依据市场调查,规划出符合城市整体发展的方案,并监测执行进程。

开发企业:负责项目实施,包括建设、管理等具体执行环节。

运营机构:持续优化运营效果,确保项目的长期稳定运行。


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